El modelo institucional de PSR para el sector eléctrico paraguayo
La consultora brasileña PSR propone separar el sector eléctrico de Paraguay en ministerio, ente regulador y una ANDE enfocada. Qué dice y qué omite.
Paraguay no necesita descubrir que tiene un problema institucional en su sector eléctrico: necesita decidir si acepta la solución que ya le pusieron sobre la mesa. Esa solución tiene autor. Se llama PSR, una consultora brasileña fundada en 1987, y en septiembre de 2025 entregó al Ministerio de Industria y Comercio un documento de presentación titulado “Propuesta de Modernización del Sector Eléctrico Paraguayo”. El 13 de agosto de 2026, ese documento abrió la primera reunión de la Mesa Nacional del Sector Eléctrico y sirvió de punto de partida para los dos proyectos de ley que el Ejecutivo presentó esa misma tarde.
En resumen:
- La consultora brasileña PSR propone separar el sector eléctrico paraguayo en tres piezas: un ministerio (política y planificación), un ente regulador (reglas y arbitraje) y la ANDE enfocada en operar.
- El diagnóstico de PSR es que Paraguay ya tiene las cuatro funciones de un sistema eléctrico moderno, pero mezcladas en dos instituciones: el VMME-MOPC y la ANDE.
- Hoy la ANDE concentra generación, transmisión, distribución, operación y fija sus propias tarifas: es operador y regulador de facto a la vez.
- Uruguay, Chile y Brasil separaron regulación de operación por ley; el documento de PSR no los cita, pero sirven de espejo regional para leer su propuesta.
- El documento omite seis asuntos decisivos: tarifas, transición de personal, financiamiento del regulador, rol de las binacionales, plazos y costos.
El documento que propone cuatro funciones y tres piezas
El razonamiento de PSR arranca con una lista que cualquier manual de reforma eléctrica reconocería. Un sistema eléctrico moderno necesita cuatro funciones: planificación, política energética, regulación y operación del sistema. No es una idea propia de la consultora: es la adaptación del modelo estándar de reforma del sector eléctrico que el Banco Mundial y su programa ESMAP vienen promoviendo desde los años noventa, con un regulador independiente separado del operador, según el marco documentado en el Body of Knowledge on Infrastructure Regulation.
Lo que sigue es el diagnóstico. PSR sostiene que Paraguay “ya cuenta con estas funciones”, pero mezcladas entre dos instituciones. El Viceministerio de Minas y Energía (VMME), dependiente del MOPC, ejerce la política energética. La ANDE ejerce la regulación “en parte” y la operación completa. Y la planificación la comparten el MOPC-VMME y la ANDE. El desafío, dice el documento, no es crear funciones nuevas: es “especializarlas”.
De esa especialización sale el modelo de tres piezas. Un ministerio que concentre política y planificación. Un regulador que concentre reglas y arbitraje. Y una ANDE fortalecida y enfocada que se quede con lo que el documento describe como su tarea esencial: operar el sistema con seguridad, modernizar la infraestructura, ejecutar las inversiones necesarias y servir al usuario. La promesa del documento es triple —más transparencia, más previsibilidad, más sinergia— y se cierra con una frase de horizonte: preparar al sector para “los próximos 30 años”.
Por qué Paraguay mezcla hoy juez y parte
Para entender qué cambiaría el modelo de PSR, conviene mirar qué hace la ANDE hoy. La respuesta legal está en su carta orgánica, la Ley 966 de 1964, que sigue vigente. Su artículo 5 le asigna planificar el desarrollo eléctrico, proyectar y construir obras de generación, transmisión y distribución, operar los sistemas y —punto clave— “reglamentar todo lo pertinente a la energía eléctrica que genere, transforme, transmita, distribuya y suministre”.
Sobre esa base, la misma ley le da a la ANDE la facultad de fijar sus propias tarifas: el artículo 84 establece que las tarifas de suministro “serán aprobadas por el Consejo de Administración”, y el artículo 88 les fija una meta de rentabilidad de entre 8% y 10% sobre la inversión inmovilizada. El resultado es una anomalía que la propia literatura internacional describe sin ambigüedad: un operador que fija los precios que cobra es juez y parte a la vez.
La entrada de Wikipedia en inglés sobre el sector eléctrico de Paraguay lo resume en su tabla institucional: “Responsibility for regulation: ANDE” (la responsabilidad de regular recae en la ANDE) y “Sector unbundling: No” (no hay separación vertical del sector). Es el diagnóstico exacto que el documento de PSR pone sobre la mesa: las funciones existen, pero están tan mezcladas que la transparencia y la previsibilidad —justo lo que un inversor de un data center o una planta industrial necesita para firmar a veinte años— dependen de una sola entidad.
Cómo separaron regulación y operación Uruguay, Chile y Brasil
La propuesta de PSR no es teórica: los tres países que compiten con Paraguay por inversión electrointensiva ya hicieron esa separación, cada uno con su secuencia.
Uruguay es el caso más parecido al plan paraguayo. Tiene ministerio desde hace décadas —el MIEM, con su nombre actual desde 1990— y en 1997 aprobó su marco regulatorio del sector eléctrico (Ley 16.832), que creó dos piezas separadas de la empresa estatal UTE: el regulador (primero UREE, desde 2002 la URSEA) y el administrador del mercado eléctrico (ADME). El matiz clave: Uruguay no le sacó la operación a la UTE, que sigue siendo una empresa estatal integrada. Lo que separó fue la regulación y el despacho. Es, casi al pie de la letra, la “ANDE enfocada” que propone PSR.
Brasil hizo la secuencia más limpia. En 1995 aprobó la ley de concesiones, en 1996 creó la ANEEL como agencia reguladora independiente (Ley 9.427) y en 1998 creó el Operador Nacional do Sistema (Ley 9.648). Tres pasos, en orden: concesiones, regulador, operador del sistema. La ANEEL fija tarifas y fiscaliza; el ONS coordina la operación; el ministerio (MME) define la política. Nadie es juez y parte.
Chile llegó por un camino más largo y menos ordenado. Creó su Comisión Nacional de Energía en 1978, su Superintendencia en 1985 y recién en 2010 tuvo un Ministerio de Energía propio (Ley 20.402). Pero su operador del sistema siguió décadas controlado por los propios generadores —el histórico CDEC— hasta que en 2016 la Ley 20.936 creó el Coordinador Eléctrico Nacional, un operador independiente que empezó a funcionar en 2017. Chile privatizó primero y separó al operador después; Brasil y Uruguay separaron primero y abrieron el mercado después. La lección común es que la regulación y la operación terminan, siempre, en instituciones distintas.
Los seis vacíos que el documento no responde
Aquí es donde la propuesta de PSR se queda corta, y conviene ser directo. El documento es arquitectura institucional: dice quién hace qué. Pero omite, deliberadamente o no, los seis asuntos que determinan si una reforma así funciona en la práctica.
Primero, las tarifas. El documento las menciona solo de pasada —como un desafío del sector y como una función del futuro regulador—, pero no dice cómo se fijarán las tarifas reguladas ni qué pasa con la tarifa de consumo intensivo de 30 dólares por MWh que hoy tiene a la ANDE en crisis —el mismo tema que en julio de 2026 derivó en la renuncia de su presidente. Es la omisión más llamativa, porque el nudo tarifario es exactamente lo que detonó el debate que PSR viene a resolver.
Segundo, la transición de personal. El documento pide “fortalecer y enfocar” a la ANDE, pero no dice qué pasa con sus empleados ni cómo se trasladan las capacidades técnicas al nuevo regulador. Un regulador sin técnicos calificados es capturado en cuestión de meses por el operador que sí los tiene.
Tercero, el financiamiento del regulador. No menciona tasa de regulación, presupuesto ni fuente de fondos. Un ente regulador que depende del presupuesto del Tesoro no es independiente: es una repartición más.
Cuarto, y el más grave para Paraguay, el rol de las binacionales. El diagrama de PSR incluye un nodo llamado “Binacionales”, pero no les asigna un lugar en la estructura: ¿dependen del nuevo ministerio, las regula el ente, o siguen con sus directores paraguayos independientes? Para un país donde Itaipú y Yacyretá concentran alrededor del 97% de la capacidad hidroeléctrica, dejar esa pregunta sin responder es dibujar una casa sin mencionar que ocupa dos tercios del terreno.
Quinto, los plazos. La transición en tres etapas —proyectos de ley, implementación, consolidación— no tiene fechas ni hitos medibles. Sexto, los costos: no hay una estimación de cuánto cuesta crear el ministerio y el regulador, ni de dónde sale ese dinero.
Y hay una advertencia que viene de la propia región. S&P Global Ratings documentó en enero de 2025 que, pese a que los reguladores latinoamericanos operan de forma autónoma en el papel, crecieron las interferencias políticas —incluido el congelamiento de tarifas en Chile tras el estallido social. El BID, por su parte, concluye en un estudio de dieciocho países que la gobernanza escrita en la ley no se traduce automáticamente en desempeño real. La independencia formal es condición necesaria, no suficiente.
Conclusión
El documento de PSR es, a la vez, lo más concreto que Paraguay ha tenido sobre su problema institucional y una promesa a medio dibujar. Acierta en el diagnóstico —las funciones existen y están mezcladas— y en la dirección: separar política, regulación y operación en tres instituciones, como ya hicieron Uruguay, Brasil y Chile. Ese es un consenso que el propio viceministro Mauricio Bejarano resumió al anunciar “un ente regulador que será el primero en Paraguay, el árbitro tan necesario” para la inversión privada.
Pero el salto del papel a la ley depende de responder lo que el documento no responde: quién paga, quién se muda y qué se hace con Itaipú y Yacyretá. La Política Energética al 2050 ya ordenó crear el ministerio para 2024 y sigue sin existir. La apertura del sector a la generación privada ya se firmó sin regulador independiente. Si esta tercera ronda de proyectos de ley vuelve a naufragar, no será por falta de diagnóstico: será por las mismas preguntas que Paraguay lleva una década sin responder.
El debate completo sobre energía e institucionalidad está en el Observatorio de IA en Paraguay.
Fuentes
- PSR — Quiénes somos y clientes (psr-inc.com)
- PSR — Estudio de cambio climático e hidroeléctricas en Paraguay financiado por el BID (febrero 2024)
- PNUD Paraguay — Proyecto 01003213 “Atracción de inversiones y promoción comercial”
- BACN — Ley 966/1964, Carta Orgánica de la ANDE (texto íntegro)
- BACN — Ley 167/1993, estructura orgánica del MOPC y VMME (texto íntegro)
- Wikipedia (EN) — “Electricity sector in Paraguay” (tabla institucional)
- Mesa Eléctrica Nacional — Documentos de la reunión del 13 de agosto de 2026
- PSR — “Propuesta de Modernización del Sector Eléctrico Paraguayo” (documento presentado, portada: “Preparado para el MIC por PSR (Brasil), septiembre 2025”)
- Wikipedia (ES) — Sector eléctrico de Uruguay / URSEA
- Wikipedia (PT) — ANEEL y ONS
- Wikipedia (ES) — Ministerio de Energía de Chile y Sector eléctrico en Chile
- S&P Global Ratings — “Latin American Electric Utility Regulatory Framework: Signs of Increased Political Interference” (enero 2025)
- BID — “Revisiting Private Participation, Governance, and Electricity Sector Performance in Latin America”
- La Nación — “Ejecutivo planteará la creación del Ministerio de Energía ante la Mesa Energética Nacional” (11 de agosto de 2026)
- La Nación — “Gobierno presenta proyectos para crear Ministerio de Minas y ente regulador eléctrico” (13 de agosto de 2026)
- La Nación — “Expertos avalan nuevo Ministerio de Energía pero exigen blindar funciones de la ANDE” (14 de agosto de 2026)
- Banco Mundial / BoKIR — “Utility Market Reforms” e “Institutional Design” (marco de separación regulación/operación)
Artículo elaborado con la asistencia de inteligencia artificial y supervisado por el editor humano de muchotexto.net.
